Chapter 13

ऋण और ऋण सीमा

राष्ट्रीय हित सर्वोपरि है — राजनीति समाप्त होने के बाद।

क्या आपने कभी सरकारी बंद के बारे में सुना है? यह केवल अमेरिका में होता है। इस लेखन के समय 2 अक्टूबर 2025 को अमेरिकी सरकार बंद [Government Shutdown] की स्थिति में है। यह तब होता है जब कांग्रेस [Congress - अमेरिकी संसद] वित्तपोषण कानून पारित करने में विफल रहती है और गैर-आवश्यक संघीय कार्य [Federal operations - केंद्रीय सरकारी कार्य] रुक जाते हैं। 1974 के संसदीय बजट अधिनियम [Congressional Budget Act] के तहत आधुनिक प्रक्रिया 1976 में शुरू होने के बाद से यह 21 बार हो चुका है। इसकी शुरुआत 1917 में ऋण सीमा अधिनियम [Debt Ceiling Act] पारित होने से हुई।

अमेरिका को प्रथम विश्वयुद्ध के लिए धन चाहिए था। कांग्रेस ने द्वितीय स्वतंत्रता बंध अधिनियम पारित किया। इससे पहले कांग्रेस प्रत्येक खजाना बंध निर्गम [Treasury bond issuance - सरकारी बॉण्ड जारी करना] को अलग से स्वीकृति देती थी। अब उन्होंने एक समग्र सीमा निर्धारित की। 1939 में व्यवस्था और सरल हुई। सार्वजनिक ऋण अधिनियम [Public Debt Act] 1939 ने 45 अरब डॉलर की एकल एकीकृत सीमा बनाई। विभिन्न प्रकार के ऋण के लिए अलग-अलग सीमाएं समाप्त हो गईं।

1940 से 1960 के दशक तक ऋण सीमा में निरंतर वृद्धि होती रही। द्वितीय विश्वयुद्ध के लिए भारी उधारी चाहिए थी। फिर कोरियाई युद्ध आया। शीत युद्ध ने व्यय ऊंचा रखा। कांग्रेस जरूरत पड़ने पर सीमा बढ़ाती रही।

घाटे का वित्तपोषण

स्वर्ण परिवर्तनीयता [Gold convertibility] समाप्त करके निक्सन ने डॉलर को किसी वास्तविक मूल्य के आधार से मुक्त कर दिया। तथ्य यह रहा कि अमेरिका को अब अपने बही-खाते संतुलित करने या मुद्रा के समर्थन के लिए सोना समाप्त होने की चिंता नहीं रही। डॉलर मूल्यवान बना रहा केवल इसलिए कि सभी ने मान लिया कि यह मूल्यवान है। और इसलिए भी कि तेल, जो विश्व की आवश्यक वस्तु है, डॉलर में मूल्यांकित [Priced - मूल्य तय होना] होता था। ऊर्जा की मांग अतृप्त थी। ऊर्जा खरीदने के लिए डॉलर की मांग भी उतनी ही। डॉलर और तेल के संबंध की विस्तृत चर्चा तेल युद्ध शीर्षक अध्याय में की गई है।

इसने वह स्थिति बनाई जिसे अर्थशास्त्री "अत्यधिक विशेषाधिकार [Exorbitant Privilege]" कहते हैं — धन छापने और अन्य देशों से वास्तविक वस्तुओं और सेवाओं के भुगतान में उसे स्वीकार करवाने की क्षमता। अगले पांच दशकों में इस विशेषाधिकार ने अमेरिका को विशाल व्यापार घाटे चलाने, भारी सैन्य व्यय वित्तपोषित करने और अपनी औकात से परे जीने देते हुए शेष विश्व को मुद्रास्फीति [Inflation - महंगाई] का निर्यात किया।

निक्सन को लगा वह 1971 को पार करने के लिए अस्थायी समाधान कर रहा है। उसने वास्तव में एक ऐसी प्रणाली बनाई जिसने अमेरिका को वैश्विक प्रमुख आर्थिक शक्ति की स्थिति बनाए रखते हुए 37 खरब डॉलर का ऋण जमा करने दिया। किंतु वह घाटे के वित्तपोषण [Deficit financing] की अवधारणा [Concept of deficit financing] के प्रति पूरी तरह उदासीन भी नहीं था। वह चिंतित था। किंतु उसके पास विकल्प नहीं था। उसके संस्मरण के 1971 अध्याय का यह अंश देखें:

"जब मैंने रिपब्लिकन संसदीय नेताओं [Congressional leaders] को इस बजट का विवरण दिया जो प्रभावतः उच्च बेरोजगारी के दौर में घाटे के व्यय [Deficit spending] की अवधारणा को स्वीकार करता था, इलिनोइ के सांसद लेस एरेंड्स ने दुखी होकर सिर हिलाया और बोले, 'श्रीमान राष्ट्रपति, मैं आपका समर्थन करूंगा जैसा हमेशा करता हूं किंतु मुझे घाटे के व्यय की निंदा करने वाले अपने पुराने बहुत से भाषण जलाने होंगे।' मैंने उत्तर दिया, 'मैं भी उसी नाव में हूं।'"

रोक

निक्सन कांग्रेस के अत्यधिक व्यय को रोक [Impoundment] नामक एक पुराने साधन से नियंत्रित करने की कोशिश कर रहा था। यह इस प्रकार काम करता था: कांग्रेस एक विनियोग विधेयक पारित करती, राष्ट्रपति उसे कानून में हस्ताक्षरित करता और फिर राष्ट्रपति कानूनी रूप से स्वीकृत उस धन को खर्च करने से इनकार कर देता। निधि खजाने में अप्रयुक्त पड़ी रहती।

ऐसा लगता है कि निक्सन अपनी रोक शक्ति के प्रति इतना आश्वस्त था कि उसने शायद सोचा कि घाटे के वित्तपोषण [Deficit financing] को रोक से नियंत्रित किया जा सकता है किंतु यह बदलने वाला था। ध्यान रहे कि रोक [Impoundment] जेब वीटो [Pocket Veto] से भिन्न थी। जेब वीटो में कांग्रेस द्वारा पारित विधेयक पर न राष्ट्रपति हस्ताक्षर करता न उसे पुनर्विचार के लिए लौटाता। कांग्रेस के सत्रावसान [Adjournment - सत्र समाप्त होना] पर विधेयक "मर जाता।"

प्रारंभिक राष्ट्रपति सामान्यतः परिस्थितियां बदलने पर या दक्षता के लिए निधि रोकते थे। निक्सन ने नीतिगत आधार पर व्यय अस्वीकार करने की अंतर्निहित कार्यकारी शक्ति [Executive power] का दावा किया। यह संवैधानिक दृष्टि से मौलिक रूप से भिन्न तर्क था।

निक्सन ने एक छोटे प्रशासनिक साधन को संवैधानिक हथियार में बदल दिया। यह पूरी तरह उलटा पड़ा और संसदीय बजट शक्ति को स्थायी रूप से मजबूत कर गया। धन पर कांग्रेस की शक्ति नहीं चुराई जा सकती। संविधान की शक्तियों का पृथक्करण [Separation of powers] राष्ट्रपति की महत्वाकांक्षा से जीवित बचता है।

किंतु निक्सन की वास्तविक विफलता रणनीतिक थी। उसने संवैधानिक मानदंड तोड़कर अपनी आर्थिक समस्याएं सुलझाने की कोशिश की। इसने जितनी समस्याएं सुलझाईं उससे कहीं अधिक पैदा कर दीं।

कांग्रेस का प्रतिघात

1974 का संसदीय बजट और रोक नियंत्रण अधिनियम [Impoundment Control Act] रोक के विरुद्ध कांग्रेस का परमाणु प्रहार था। उन्होंने केवल रोक को सीमित नहीं किया बल्कि संपूर्ण बजट प्रक्रिया को नए सिरे से बनाया। दोनों सदनों में नई बजट समितियां बनाईं। स्वतंत्र विश्लेषण के लिए संसदीय बजट कार्यालय [Congressional Budget Office - CBO] स्थापित किया। राष्ट्रपति के व्यय अनुरोधों के लिए औपचारिक प्रक्रियाएं बनाईं। निक्सन का बजट तानाशाह बनने का प्रयास राष्ट्रपति की व्यय शक्ति पर स्थायी सीमाएं बनाकर समाप्त हुआ।

सबसे महत्वपूर्ण यह कि संसदीय स्वीकृति के बिना रोक अवैध हो गई। राष्ट्रपति निरस्तीकरण [Rescissions - बजट निरस्त करने का प्रस्ताव] का अनुरोध कर सकता था किंतु कांग्रेस को उसे स्वीकृत करना होता। कानून वीटो-रोधी बहुमत [Veto-proof majority] से पारित हुआ। वाटरगेट से कमजोर निक्सन प्रभावी प्रतिरोध करने में असमर्थ था।

यहाँ तक कि निक्सन की अपनी पार्टी ने उसे छोड़ दिया। रिपब्लिकन सीनेटरों ने 1974 के अधिनियम के पक्ष में मत दिया। उन्होंने दलीय निष्ठा पर संवैधानिक व्यवस्था को चुना।

भावी राष्ट्रपतियों ने सबक सीखा। रोनाल्ड रीगन ने 1980 के दशक में भारी निरस्तीकरण मांगे किंतु 1974 के अधिनियम की प्रक्रियाओं का पालन किया। कांग्रेस ने कुछ स्वीकृत किए और कुछ अस्वीकार किए। किंतु शुद्ध परिणाम यह रहा कि कांग्रेस के पास अब वास्तव में पैसा न होने पर भी असीमित व्यय करने और बजट पारित करने की शक्ति हो गई।

उधारी सीमाओं का जन्म

यह सर्वविदित है कि जो धन अपने पास न हो उसे खर्च करना अव्यावहारिक है। किंतु यह सिद्धांत अमेरिका के कांग्रेस और राष्ट्रपति को समझ में नहीं आता। अनेक विचारशील व्यक्तियों ने अमेरिका में उधार के घाटे के वित्तपोषण [Deficit financing] की समस्या को राष्ट्रीय स्तर पर सुधारने का प्रयास किया किंतु सफल नहीं हुए। दुर्भाग्य से राजनीति प्रगति सुगम करने के बजाय समाधानों को विफल करती है। परिणामतः भली नीयत के उद्देश्य भी राजनीतिक संघर्षों में बदल जाते हैं।

बजट युद्ध

1985 का ग्राम-रुडमैन-होलिंग्स अधिनियम [Gramm-Rudman-Hollings Act] हताशे का प्रतीक था। कांग्रेस घाटा ऊंचा रहने पर स्वचालित व्यय कटौती चाहती थी। सर्वोच्च न्यायालय ने कानून और उसके प्रवर्तन तंत्र [Enforcement mechanism] को खारिज कर दिया। 1990 के बजट प्रवर्तन अधिनियम [Budget Enforcement Act] ने विफलता से सीखा। उसने "जैसा खर्च वैसी व्यवस्था [Pay-As-You-Go - PAYGO]" के नियम बनाए — नया व्यय चाहिए तो कहीं और कटौती करो या कर बढ़ाओ। यह कुछ समय के लिए काम भी किया।

नवंबर 1995 ने सब बदल दिया। रिपब्लिकन कांग्रेस पर काबिज थे। वे भारी कटौती चाहते थे। क्लिंटन ने इनकार किया। सरकार पांच दिनों के लिए बंद हुई। फिर 21 दिनों के लिए। राष्ट्रीय उद्यान बंद हो गए। पासपोर्ट कार्यालय ठप हो गए। सैनिकों को लाभ नहीं मिले।

1990 के दशक के मध्य में प्रतिनिधि सभा [House of Representatives - अमेरिकी संसद का निचला सदन] के रिपब्लिकन अध्यक्ष [Speaker] न्यूट गिंगरिच को विश्वास था कि 1995-96 के बजट गतिरोध में राष्ट्रपति बिल क्लिंटन झुक जाएंगे। रिपब्लिकनों ने 1994 के मध्यावधि चुनाव [Midterm elections] गिंगरिच के "अमेरिका के साथ अनुबंध [Contract with America]" पर जीते थे और उन्हें लगा कि उनके पास संघीय व्यय में कटौती और बजट संतुलित करने का जनादेश [Mandate] है।

क्लिंटन को झुकाने के लिए गिंगरिच और सदन के रिपब्लिकनों ने ऋण सीमा बढ़ाने या निरंतरता प्रस्ताव [Continuing Resolution - अंतरिम बजट प्रस्ताव] पारित करने से इनकार किया जब तक राष्ट्रपति उनकी बजट कटौती नहीं मानते। उन्हें लगा कि मध्यमार्गी डेमोक्रेट क्लिंटन व्यवधान से बचने के लिए शीघ्र समझौता कर लेंगे।

किंतु क्लिंटन डटे रहे। उन्होंने रिपब्लिकन बजट विधेयकों को वीटो किया और कहा कि उनके प्रस्ताव मेडिकेयर [Medicare - बुजुर्गों के लिए स्वास्थ्य बीमा], मेडिकेड [Medicaid - गरीबों के लिए स्वास्थ्य सहायता], शिक्षा और पर्यावरण सुरक्षा में बहुत गहरी कटौती करते हैं। उन्होंने स्वयं को अत्यधिक दलबंदी [Partisanship] से सामान्य अमेरिकियों के रक्षक के रूप में प्रस्तुत किया।

जैसे-जैसे गतिरोध लंबा खिंचा और सरकार दो बार बंद हुई जनमत सर्वेक्षणों [Opinion polls] से पता चला कि अमेरिकियों ने गतिरोध के लिए क्लिंटन से अधिक रिपब्लिकन कांग्रेस सदस्यों को दोषी ठहराया। एयरफोर्स वन पर अपने व्यवहार के बारे में शिकायत करते गिंगरिच की छवि ने यह धारणा [Perception - जनमानस की सोच] और गहरी की कि वे क्षुद्र हैं और अपना पत्ता बहुत ऊंचा खेल रहे हैं। राजनीतिक नुकसान भांपते हुए गिंगरिच और रिपब्लिकनों ने झुककर सरकार दोबारा खोली और अंततः क्लिंटन की शर्तों के करीब एक समझौता बजट सौदा किया।

इसने सबको एक सबक सिखाया जो शीघ्र ही भुला दिया गया — ऋण सीमा की लड़ाइयां राजनीतिक हथियार बन सकती हैं। इसके बाद दांव बढ़ते ही गए।

2011 का संकट

2011 में संयुक्त राज्य अमेरिका अपने इतिहास के सबसे खतरनाक ऋण सीमा संकटों में से एक से गुजरा। पहले के गतिरोधों के विपरीत इस टकराव को 2010 के मध्यावधि चुनावों में निर्वाचित टी पार्टी आंदोलन [Tea Party movement - अमेरिकी रिपब्लिकन पार्टी का एक रूढ़िवादी धड़ा] के कट्टर राजकोषीय रूढ़िवादियों [Fiscal conservatives] ने हवा दी। उनकी केंद्रीय मांग संघीय व्यय में गहरी तत्काल कटौती थी और अनेक खुलकर कह रहे थे कि उन्हें सरकारी ऋण चूक [Default - कर्ज चुकाने में असमर्थता] का भय नहीं। उनके लिए ऋण बढ़ता रहने देने की तुलना में चूक कम भयावह लगती थी।

राष्ट्रपति बराक ओबामा और कांग्रेस के डेमोक्रेटों ने कहा कि ऋण सीमा बढ़ाना अपरिहार्य है क्योंकि यह केवल कांग्रेस द्वारा पहले से स्वीकृत व्यय के भुगतान को अधिकृत करता है। ओबामा ने शुरू में व्यय कटौती और नए राजस्व दोनों के माध्यम से दीर्घकालिक घाटा कटौती के साथ सीमा वृद्धि जोड़ते हुए एक "भव्य समझौते" की मांग की। किंतु टी पार्टी रिपब्लिकनों ने किसी भी कर वृद्धि को सिरे से अस्वीकार कर दिया।

जून-जुलाई में श्वेत भवन [White House - अमेरिकी राष्ट्रपति का कार्यालय व निवास] और सभापति जॉन बोनर के बीच बातचीत झूलती रही। जैसे-जैसे वार्तालाप बार-बार टूटे वित्तीय बाजार कांपने लगे। जुलाई 2011 के अंत में शेयर सूचकांक तेजी से गिरे और बांड बाजारों में घबराहट के लक्षण दिखे। बड़े व्यापारिक नेताओं और अमेरिकी वाणिज्य मंडल [Chamber of Commerce] ने कांग्रेस से काम करने की भीख मांगी और चेताया कि चूक की आशंका मात्र भी अस्थिरकारी है।

स्टैंडर्ड एंड पुअर्स ने चेतावनी दी और फिर अमेरिकी साख को AAA से AA+ पर घटा दिया। यह अमेरिकी इतिहास का पहला साख-अवनयन [Credit downgrade] था। S&P ने राजकोषीय असंतुलन के साथ-साथ वाशिंगटन की राजनीतिक निष्क्रियता को भी उद्धृत किया। इस अवनयन ने वैश्विक बाजारों को चौंकाया यद्यपि अमेरिकी ट्रेजरी प्रतिभूतियां [Treasury securities - सरकारी ऋण पत्र] विश्व की सबसे सुरक्षित संपत्ति बनी रहीं।

अंतिम क्षण में कांग्रेस ने 2011 का बजट नियंत्रण अधिनियम [Budget Control Act] पारित किया। इस कानून ने दो प्रावधानों के बदले ऋण सीमा बढ़ाई: दस वर्षों में फैली लगभग 1 खरब डॉलर की तत्काल व्यय कटौती और एक "महा-समिति" जिसे 1.2 खरब डॉलर की अतिरिक्त घाटा कटौती खोजने का काम दिया गया।

यदि महा-समिति विफल रहती तो कानून ने स्वचालित व्यापक कटौती की व्यवस्था की जिसे अनुक्रमण [Sequestration - बजट कटौती लागू करना] कहा गया। इसे इतना अप्रिय बनाया गया था कि दोनों दलों को समझौता करने पर मजबूर होना पड़ता।

यह धारणा गलत सिद्ध हुई। महा-समिति गतिरोध में फंसी और 2013 में अनुक्रमण लागू हो गया जिसने रक्षा और घरेलू व्यय में व्यापक कटौती की। वाशिंगटन में लगभग किसी ने भी वे कटौतियां नहीं चाही थीं किंतु बजट नियंत्रण अधिनियम की व्यवस्था ने कोई विकल्प नहीं छोड़ा।

इस संकट ने अल्पकाल में ओबामा को राजनीतिक रूप से कमजोर दिखाया। किंतु इसने रिपब्लिकन पार्टी के भीतर गहरी दरारें भी उजागर कीं।

निलंबन का खेल

2013 एक चतुर चाल लेकर आया — सीमा बढ़ाओ मत, बस उसे निलंबित कर दो। एक निश्चित तिथि तक उसका अस्तित्व ही न मानो। इससे कोई संख्या चुनने से बचा जा सका। रिपब्लिकन कह सकते थे कि उन्होंने इसे नहीं बढ़ाया। डेमोक्रेटों को उधारी की गुंजाइश मिली। सबकी इज्जत बची। 2018 और 2019 के निलंबनों ने यह सिलसिला जारी रखा। यह नया सामान्य बन गया — जब संख्याओं पर लड़ाई से बचा जा सके तो बस रोक क्यों न लगाएं?

बाइडन और उसके बाद

बाइडन को 2021 में पारंपरिक वृद्धि मिली जिसने ऋण में 2.5 खरब डॉलर और जोड़े। कोई नाटक नहीं। बाजारों को निश्चितता पसंद आई। 2023 का सौदा अधिक उलझा हुआ था। मैकार्थी को रिपब्लिकन मतों की जरूरत थी। बाइडन को चूक से बचना था। उन्होंने सीमा को 1 जनवरी 2025 तक निलंबित कर दिया। सीमा वापस आने पर ऋण 36.1 खरब डॉलर था। जुलाई 2025 में कांग्रेस ने इसे फिर 41.1 खरब डॉलर तक बढ़ाया। इसे विडंबनापूर्ण रूप से "एक बड़ा सुंदर विधेयक अधिनियम" कहा गया। आधिकारिक रूप से यह 119वीं अमेरिकी कांग्रेस द्वारा अधिनियमित H.R. 1 [House Resolution 1 - प्रतिनिधि सभा का प्रथम प्रस्ताव] है जिसने प्रभावतः ऋण सीमा को 5 खरब डॉलर बढ़ाया।

प्रत्येक गतिरोध एक ही प्रतिरूप का अनुसरण करता है। राजनेता प्रदर्शन करते हैं। बाजार घबराते हैं। व्यापारिक नेता फोन करते हैं। अंतिम क्षण में सौदा होता है। सीमा कभी वास्तव में व्यय नहीं रोकती। वह केवल संकट के क्षण बनाती है। राजनेता इनका उपयोग दबाव बनाने के लिए करते हैं। वास्तविक प्रश्न यह नहीं है कि इसे बढ़ाया जाएगा या नहीं। प्रश्न यह है कि पहले कितना दर्द होगा।

ऋण कौन चुकाएगा?

शीघ्र 41 खरब डॉलर होने वाले ऋण का ब्याज करदाताओं द्वारा चुकाया जाएगा और नई उधारी से इसे आगे बढ़ाया जाएगा। खजाने के राजकोषीय आंकड़ा पृष्ठ के अनुसार ब्याज व्यय [Interest expense] 2025 में लगभग 1.1 खरब डॉलर तक पहुंच गया है। बोझ मुख्यतः अमेरिकी करदाताओं और भावी पीढ़ियों पर पड़ता है क्योंकि एकत्र कर ब्याज भुगतान में जाते हैं, यदि ऋण अर्थव्यवस्था से तेज बढ़ता है तो भावी करदाताओं को या तो अधिक कर देने होंगे या कम सेवाएं मिलेंगी, और मुद्रास्फीति एक छिपे "भुगतान" के रूप में काम करती है क्योंकि यह बकाया ऋण के वास्तविक मूल्य को क्षीण करती है।

यह किसी घरेलू ऋण जैसा नहीं है जिसे किसी दिन चुकाना ही हो। यह आधुनिक सरकारी वित्त की एक स्थायी विशेषता है। यह आधिकारिक उत्तर होगा। वास्तविकता कुछ और है जिस पर एक अलग अध्याय में चर्चा होगी।

इस प्रकार अमेरिका का ऋण पर ब्याज भुगतान उसके रक्षा व्यय से अधिक हो गया है जो एक खतरनाक मोड़ है। इतिहास में जब भी ऐसा हुआ है किसी अर्थव्यवस्था का वैश्विक विश्वास डगमगाया है। इसे फर्ग्यूसन प्रभाव [Ferguson effect - नियाल फर्ग्यूसन का सिद्धांत कि जब कर्ज का ब्याज सैन्य खर्च से बढ़ जाए, तो पतन निश्चित है] भी कहते हैं। इतिहास में अनेक साम्राज्य तब पतन की ओर बढ़े जब ऋण सेवा [Debt servicing - कर्ज और उस पर ब्याज का भुगतान] रक्षा व्यय से आगे निकल गई।

हैब्सबर्ग स्पेन [Habsburg Spain] में 17वीं शताब्दी तक ऋण सेवा सैन्य व्यय से अधिक हो गई जिससे राजकोषीय संकट और वैश्विक प्रभाव में गिरावट आई। प्राचीन राजव्यवस्था फ्रांस [Ancien Régime France - क्रांति-पूर्व फ्रांसीसी राजशाही] में 18वीं शताब्दी में बढ़ते ऋण और युद्धों तथा विलासिता व्यय ने अर्थव्यवस्था को कमजोर किया और फ्रांसीसी क्रांति में योगदान दिया। उस्मानी साम्राज्य [Ottoman Empire - तुर्क साम्राज्य] में 19वीं शताब्दी में लंबे सैन्य अभियानों और ऋण संचय ने आर्थिक नींव कमजोर की और पतन को गति दी। ब्रिटिश साम्राज्य में द्वितीय विश्वयुद्ध के बाद ऋण सेवा दायित्व बढ़ने से वैश्विक सैन्य प्रतिबद्धताएं बनाए रखने की क्षमता घटी और साम्राज्यवादी भूमिका पर पुनर्विचार हुआ।

क्या अमेरिका का साम्राज्य अपने पतन की ओर देख रहा है या यह उस पतन की शुरुआत है? चलिए समय में पीछे लौटते हैं और अब ब्रिटिश साम्राज्य के पतन को देखते हैं। वह शक्तिशाली साम्राज्य जिसमें सूर्य कभी अस्त नहीं होता था, उसे 1976 में IMF से सहायता मांगनी पड़ी। शायद यह अमेरिका के ऋण संकट के बारे में कोई संकेत देगा।